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公共警告權力清單制度的建構路徑

更新時間:2018-11-20來源:刀塔自走棋吧 www.ryxps.icu 責任編輯:三億論文網

刀塔自走棋吧 www.ryxps.icu  筆者認為建立公共警告的權力清單制度有助于更好地實現責任清單制度。因為,將權力落實到位也便意味著將責任落實到位。建立政府權力清單制度是國家全面深化改革的需要,有助于實現社會治理的創新。更值得我們注意的的是,政府發布公共警告往往不單單面對的是公眾,他還面對商家、企業等利益相關方。建立權力清單制度不僅有助于厘清政府與社會之間的界線,而且是劃定政府內部職能部門之間界線的必要保障,權力清單制度可以更好地控制與規范政府的權力。平衡權力與責任之間的界線,讓政府不因害怕承擔責任而不敢甚至怠于發布公共警告。法律需要為政府的擔責范圍劃定一個界線,畢竟政府是在拿著納稅人的錢而有序運行的,若將納稅人的錢全部用于賠償或者補償所謂的“執法失誤”,也是對納稅人的不負責任。因此,法律需要解決如下矛盾:1、建立公共警告的權力清單制度,使該管的部門依法履行責任。2、平衡權力清單與責任清單,使政府承擔公共責任落實到實處,不因害怕擔責而放棄權力。3、建立權力清單,使公共警告既能打擊不法商家與又能?;ず戲ㄉ碳?。建立權力清單制度,不應當只是政治層面的口號,而應切切實實地將它納入法制化的軌道上。

(一)主體確定:構建風險“多維系數坐標圖”

絕大多數情況下,公共警告面對的事件具有時間緊迫性以及發展進程不確定性的特點,這就要求決策主體具備過硬的決策能力。從另一方面來說,建立權力清單制度有助于更好的保障受損企業的利益,防止他們受到“不白之冤”,即便受到了“不白之冤”也可以迅速找到侵權主體,進行救濟。普通民眾的生命健康或者其他權益固然重要,但是遭受“不白之冤”的企業又何嘗不是弱勢群體?兼顧公眾利益與合法企業的利益,考量著公共警告在行政法意義上的正義。例如,在“豫花毒面粉事件”中,暴露出了一系列問題。誰有權成為檢測部門,誰有權發布公共警告,誰對發布的公共警告負責等一些列問題都是我們需要研究的重點。為此我們需要在理順公共警告一系列基本原則的基礎上,努力建立其獨立完整的制度體系。其次,規范程序控權機制,使公共警告處于有序的運轉狀態,即建立公共警告行使主體之間的權力清單。筆者認為,建立公共警告的權力清單制度,首先需要明確其自身的級別系數,級別低的公共警告由低位階的行政主體發布,級別高的公共警告由高位階的行政主體發布。但公共警告級別的高低可從很多方面來界定,比如風險所波及的地域范圍、風險自身具備的嚴重程度。因此我們可以建立風險系數多維坐標圖(類似于地理學中測試風向的玫瑰圖),從多角度分析該風險的級別,從而準確定位公共警告的發布主體。當然,具體如何構建公共警告風險系數的多維坐標,可以納入統計學的范疇,這屬于科技層面上的技術支持,筆者在此不過多討論。

(二)主體權力范圍:建立“權力羅列技術”、完善“權力保障制度”    

    在明確公共警告風險的級別系數后,需要明確行政機關發布公共警告的權限。比如可以實施“權力羅列技術”或者“權力分配技術”,并建立一些列的“權力保障技術”,在明確行政主體之間各自具備的權力的同時,確保權力與權力之間的協調度與整體性,不因權力的分散,而導致公共警告運轉不靈。建立公共警告的權力清單制度不是建立了就大功告成了,更重要的是解決由公共警告帶來的后續問題,比如處理由錯誤公共警告而帶來的救濟問題,建立公共警告的責任清單制度。行政機關是發布公共警告的責任主體,如果只有公共警告的權力清單而沒有相應的責任清單,就不能保證權力不被濫用的危險。筆者在這里討論的責任清單不一定意味著行政機關要對所有的行為負責。如果政府因為某些技術層面的因素而導致發布了錯誤的公共警告,這些公共警告并非行政機關的擅權或者越權,也并非決策失誤,相反,行政機關為發布這樣的公共警告盡到了合理的注意義務和審慎的檢驗義務,那么由于技術設備等原因而導致的發布錯誤,法律有必要為行政機關這樣的決策失誤進行“有責但不必負責”的立法規范。拿一個不是很恰當的比方,這就如同刑法上對被告人有罪但不量刑的處理。建立這樣的減責或免責機制,能夠使政府不因害怕承擔責任而怠于行使權力。相反,法律以適當鼓勵的態度對公共警告的行使主體依法履行職責,有利于社會秩序的穩定。但是,筆者提出這一條豁免制度不是對政府所有公共警告行為的庇護。有權但不可濫權,比如政府對因自己擅權或越權發布的公共警告有義務承擔責任。注意筆者認為對公共警告的責任主體是政府而非政府機關的個人,但是基于行政問責機制,有的行政單位實行的是領導問責制,但是這都不影響公共警告整體上的責任主體,若有人明顯違規那么可以在內部程序上對個人進行懲處。總而言之,立法者首先需要厘清在什么情況下可以對政府公共警告決策行為的豁免。建立公共警告責任清單制度,紙上談兵容易,但是真正建立一個能避免行政主體不出于趨利辟害的本性做不利公眾的行為,又能自覺履行自己的職責及時發布公共警告,?;と嗣袢褐詰納氬撇踩且患嚀粽降氖慮?。公共警告就如同一把雙刃劍,既隱含著權力濫用的高度危險、又隱含著權力倦怠的重度危險。建立權力清單制度,落實責任清單制度的同時,我們更是需要落實責任豁免機制,通過事后正規、明確、嚴格的機制,使公共警告既不會被濫用也不會被倦怠,發揮它既能夠打擊不法商家又能夠?;ず戲ㄉ碳業淖饔?。

(三)侵權救濟:完善公共警告相應的訴訟類型與判決方式、深拓國賠法

    建立權力清單制度,使公共警告能夠?;ず戲ㄉ碳?,筆者認為可以從“公共警告事前區分機制”與“公共警告事后保障機制”兩方面出發。公共警告的事前區分機制,可以在建立公共警告風險系數的基礎上確定發布主體以及建立該主體的權限級別指數,即制定公共警告發布前的行政權力劃分機制。公共警告的事后保障機制可以從完善訴訟類型、判決方式以及深拓《國家賠償法》兩方面出發。首先,立法有必要建立與公共警告相適應的訴訟類型與判決方式,例如可以構建“預防性行政訴訟”,即商家或企業面對政府已經發布的侵害自身合法權益的公共警告可以提出停止侵害的訴訟請求,以自救的方式防止損失進一步擴大,在事前盡量降低該公共警告對自己可能造成的巨額損失。將預防性行政訴訟作為公共警告法律救濟途徑,類似于民訴中的訴前財產保全。[ 關于“預防性行政訴訟”的論述可參見:章志遠,鮑燕嬌:《食品安全監管中的公共警告制度研究》,《法治研究》,2012年第3期。刀塔自走棋吧 www.ryxps.icu

]但凡事不可操之過急,中國的公共警告現還處于理論上與實踐上的摸索階段,我們可以在單行法中逐步閃現公共警告的影子,待時機成熟再建立有關公共警告系統性的法律。其次,深拓國賠法的救濟范圍,將侵權的公共警告納入法律救濟的軌道。雖然,我國目前的國家賠償法賠償范圍較窄,但是它有進步的趨勢。公共警告作為政府行為之一,今后可以將它的賠償列入行政賠償的范圍。其中,行政賠償的范圍又包括人身權和財產權。筆者認為政府發布的公共警告屬于公眾自由接收的范圍,且政府僅進行的是言辭上的告知而無實際意義上的行動。政府公共警告實際上產生的損失一般發生在被警告的商家或企業上,而且造成的損失一般都屬于財產損失,更值得關注的是,這些財產損失很大程度是難以準確計算的預期利益。擺在我們面前的問題除了政府該不該為它錯誤的公共警告進行賠償外,還有就是政府如果進行賠償,那么這個賠償的范圍是多少,是否包括預期利益,這些問題都應是我們研究的重點。但是,目前的國家賠償法仍有很大的進步空間。公共警告現在面臨的首要難題不是它是否能進入國家賠償額范圍,而是它能否列入行政法律的范圍,正所謂入法過程是緩慢而且艱辛的,不可能一蹴而就,我們需要在深入研究的基礎上一步步的摸索。我們可以抓住《突發公共衛生事件緊急條例》出臺這一個重要契機,進一步將公共警告納入法制化軌道。

    筆者認為,公共警告作為一種預防性的行政管理方式,運用得當會成為人們應對突發事件的有效手段,運用不當則會成為政府權力尋租的工具,因此將公共警告引入法制化軌道,建立相應的權力清單制度,無疑是行政裁量正義的需要。政府公共警告權力清單制度,應該建立在人類應對突發事件經驗的積累之上,而不可一味照搬域外國家公共警告模式,應該根據本國國情,去沉淀屬于自己相對固定的策略和方法。政府公共警告權力清單制度的本質就是應急機制主體內容的法律表現形式。因此,明確政府行使公共警告的權利主體,并在此基礎上建立相應的權力清單,落實責任清單,使政府的公共警告具有可操作性和可救濟性,應是公共警告前進的方向。

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